En las discusiones en torno a los sistemas monetarios del mundo actual suele haber una cosa en la que casi todo el mundo está de acuerdo: que el dinero debe estar controlado por las organizaciones que llamamos «Estados» o «Estados soberanos». Hoy en día, cuando decimos «el dólar de EEUU» nos referimos a la moneda emitida por el gobierno de Estados Unidos. Cuando decimos «la libra esterlina» nos referimos al dinero emitido por el régimen del Reino Unido.
Esta supuesta necesidad de tener dinero emitido por el Estado no ha sido siempre la realidad, por supuesto. De hecho, la historia del surgimiento del Estado está repleta de esfuerzos por parte de los Estados para sustituir el dinero del sector privado por dinero controlado por el Estado.
Las razones para ello son numerosas. El control de la oferta monetaria —que suele complementarse con la intervención en el sector financiero— permite a los Estados mucha más flexibilidad a la hora de ampliar el gasto estatal y el endeudamiento del Estado. Quizás lo más importante es que esto permite a los estados gastar prodigiosamente en tiempos de guerra y otras «emergencias».
Como veremos, esta lucha entre el Estado y las finanzas privadas ha sido larga. Los regímenes tardaron muchos siglos en conseguir el tipo de legitimidad y el poder regulador necesarios para reclamar el monopolio del dinero. E incluso hoy en día, los Estados siguen estando algo limitados por la realidad de la competencia internacional entre monedas. También están limitados por la existencia continua de cuasi monedas que funcionan como almacenes de valor, como el oro, la plata y las criptomonedas. Sin embargo, es imposible negar que el Estado ha logrado enormes avances en los últimos siglos cuando se trata de tomar el control del dinero.
El orden de estos acontecimientos también nos recuerda otro aspecto importante de los estados y el dinero: el surgimiento de los Estados no estuvo condicionado a que los reyes y príncipes se hicieran con el control de la producción y la regulación del dinero. Más bien, la causalidad va en la otra dirección: a medida que los Estados se hacían más poderosos, los Estados utilizaban ese poder para hacerse también con el control del dinero.
Primeros esfuerzos para controlar la oferta monetaria
En el mundo antiguo, los imperios despóticos de antaño —entre los que podríamos incluir al Imperio Romano— se preocupaban de acuñar su propia moneda y de controlar cualquier «sistema financiero» primitivo que existiera. Los romanos devaluaron su moneda durante largos periodos de tiempo —sobre todo bajo el mandato de Diocleciano—, lo que llevó a la ruina a muchos ciudadanos romanos.
Según David Glasner, «la prerrogativa del soberano sobre la moneda se mantuvo después de la caída de Roma».1 Pero esto era sólo en teoría. Los gobiernos civiles de esta época eran demasiado débiles para imponer un monopolio sobre la moneda. Martin van Creveld escribe: «Dada la naturaleza descentralizada del sistema político y su inestabilidad, los gobernantes europeos de la Edad Media no estaban, en general, en condiciones de imitar a sus homólogos orientales» en los imperios persa, mongol y chino.2
Además, en Europa occidental no había mucho dinero. Las monedas solían escasear y el carácter agrario de Europa occidental hacía que gran parte del comercio se realizara mediante el trueque.
Esto empezó a cambiar en la Baja Edad Media, cuando Europa se urbanizó y empezó a producir un excedente agrícola cada vez mayor. Impulsado en gran medida por los banqueros italianos, que establecieron «sucursales» en Francia, España y los Países Bajos, se configuró un sistema financiero que incluía la producción tanto de monedas como de billetes.
Sin embargo, el sistema monetario estaba dominado por el sector privado, y Van Creveld nos recuerda que una cantidad considerable de dinero en este período
fue producido no por el Estado que emergía lentamente, sino por instituciones privadas. Antes de 1700, los intentos de desarrollar sistemas de crédito sólo tuvieron éxito en aquellos lugares en los que la banca privada y el comercio eran tan fuertes que prácticamente excluían la autoridad real; en otras palabras, donde los comerciantes eran el gobierno. … La sabiduría común sostenía que, mientras que a los comerciantes se les podía confiar el dinero, a los reyes no. Al concentrar el poder económico y coercitivo en sus propias manos, con demasiada frecuencia lo utilizaban para degradar la moneda o para apoderarse del tesoro de sus súbditos».3
No obstante, los reyes de Europa intentaron controlar el dinero. Uno de los primeros intentos significativos se materializó en Inglaterra, donde los monarcas desarrollaron muy pronto un régimen nacional más centralizado y cohesionado. Así, a partir de la temprana fecha de 1222 en Inglaterra, «el cambio de moneda y el comercio de lingotes era un monopolio real estrictamente impuesto y ejercido por el Cambiador Real».4 La aplicación consistía en que los funcionarios del gobierno realizaban actos destinados a «suprimir el comercio privado de metales preciosos, comprar o confiscar las monedas extranjeras y entregarlas a la ceca de la Torre de Londres para su nueva acuñación».5
No está claro hasta qué punto se aplicó, pero estos esfuerzos concertados de regulación nacional fueron mucho más desordenados en gran parte de Europa.
Por ejemplo, el Estado francés, el mayor y más centralizado del continente, trató de asumir el control de la oferta monetaria en el siglo XVI. Los resultados fueron dispares. A finales de la Edad Media comenzaron los esfuerzos por crear un régimen monetario nacional, pero «Francia no estaba unificada monetariamente». La plata circulaba en el oeste después de la mitad del siglo XVI -el oro antes- y el cobre, infiltrado desde Alemania, en el este».6
En la práctica, los reyes nacionales necesitaban comprar a los nobles que no cooperaban con privilegios de monopolio, derechos de tributación y venta de títulos. Los reyes dependían de la mano de obra suministrada por los nobles para llevar a cabo las prerrogativas reales. Ya en el siglo XVI,
Aunque, en principio, sólo los reyes tenían derecho a acuñar metales preciosos, en la práctica, cedían este privilegio, al igual que su derecho a explotar los dominios reales y a recaudar impuestos, ya que los reyes europeos, aparte de los de Prusia, sólo contaban con personal burocrático limitado. Lograr un monopolio central de su moneda les llevaría otros dos siglos. Además, las fronteras nacionales eran porosas y las monedas extranjeras circulaban libremente. Un edicto francés de 1557 contabilizaba 190 monedas de diferentes soberanos en uso en Francia.7
La falta de monopolios monetarios nacionales en la mayoría de los casos no impidió que los estados europeos nacientes se dedicaran a la construcción de un estado durante dos siglos. En el siglo XVI, Francia ya estaba construyendo un Estado absolutista, incluso en medio de la continua competencia monetaria. A mediados del siglo XVII, por supuesto, el Estado se había consolidado con el absolutismo ganando terreno en Francia, España, Suecia y otras partes del continente. En Inglaterra —aunque los Estuardo no lograron su tan deseada monarquía absoluta— el Estado progresó mucho en la dirección de un Estado centralizado y consolidado durante este periodo. De hecho, a mediados del siglo XVII, la Guerra de los Treinta Años de Europa —lo que podría llamarse la primera era de «guerra total» de Europa occidental— terminó con la consolidación del sistema estatal en toda Europa occidental.
De hecho, la guerra y la construcción del Estado -dos cosas que a menudo eran una y la misma- impulsaron los esfuerzos para aumentar los ingresos del gobierno a través de la degradación de la moneda. Fue la guerra con Escocia lo que llevó a Enrique VIII a iniciar un período de varios años de degradación de la moneda en 1542, que continuó hasta el reinado de Eduardo VI. La guerra llevó a otros monarcas a fines similares, y en el continente Carlos V devaluó el tálero de oro en 1551. En el siglo XVII, los monarcas europeos se dedicaron a la «devaluación progresiva… en previsión de la Guerra de los Treinta Años».8 En definitiva, «muchos príncipes de los siglos XVI y XVII hicieron un gran negocio con la depreciación de la moneda».9
Los efectos de la competencia monetaria continuada
España, Francia y otros estados emergentes de la época lograron todo esto sin establecer verdaderos monopolios sobre la oferta monetaria. Sin embargo, la competencia monetaria limitaba lo que los Estados podían hacer. Incluso si los estados nacionales hubieran sido capaces de consolidar el control monopólico de jure del dinero dentro de sus propias fronteras, el dinero del soberano seguía enfrentándose a la competencia de las monedas de los estados y principados vecinos. Al igual que en Francia circulaban docenas de tipos de monedas diferentes, siempre era posible que los comerciantes, los financieros y las clases más móviles de individuos movieran su riqueza de tal manera que evitaran utilizar las monedas más devaluadas.
Así, los monarcas eran conscientes de los riesgos que conllevaba la devaluación. Una devaluación «excesiva» de la moneda podía hacer que los comerciantes, e incluso los residentes, huyeran a las monedas competidoras importadas o del mercado negro. Las limitaciones prácticas controlaban la cantidad de moneda que un régimen podía devaluar. Así, cuando Enrique VIII comenzó su campaña de devaluación, la combinó con una política más amplia de confiscación de bienes y propiedades de la Iglesia, y con la imposición de préstamos forzosos.10
En el siglo XVII, la capacidad de escapar de las monedas nacionales degradadas se vio facilitada por la llegada del Banco de Ámsterdam. Establecido por la ciudad de Ámsterdam en 1609, el Banco -técnicamente un «banco gubernamental»- calculaba los valores de las «no menos de 341 monedas de plata y 505 de oro» que circulaban en la República Holandesa. El banco ayudó a los comerciantes a identificar qué monedas eran «buenas» y cuáles estaban degradadas.11 El banco proporcionaba entonces créditos basados en el «valor real» de las monedas, independientemente de sus supuestos valores nominales. El banco emitía monedas conocidas como florines bancarios, que se convirtieron en la «moneda más utilizada del mundo en aquella época», o quizás incluso en una «moneda de reserva» de estatus similar al dólar de EEUU actual.12 Esto no se debió a ninguna rectitud moral por parte de los políticos holandeses. Es probable que el régimen holandés también hubiera preferido manipular su propia moneda para obtener beneficios. Pero la pequeñez de la República Holandesa y su dependencia del comercio exterior limitaban mucho al régimen en este sentido. Así, los holandeses se vieron obligados a convertirse en un centro financiero fiable y competitivo para poder competir con los Estados más grandes.
Afirmar el control sobre los bancos
El control de la moneda era sólo un aspecto de las luchas de los estados por controlar el dinero.
Al fin y al cabo, gran parte del dinero que manejaban los bancos europeos durante este periodo era en forma de «letras de cambio», que facilitaban el movimiento de fondos por toda Europa sin necesidad de trasladar físicamente la moneda metálica. Estas letras empezaron a funcionar también como dinero, e incluso mientras los Estados afirmaban un mayor control sobre la acuñación de monedas en los siglos XV y XVI, «las instituciones privadas empezaban así a desarrollar el papel moneda».13 Según Kindleberger
Iniciada a principios del siglo XIII, las funciones de la letra de cambio se ampliaron en el siglo XVI al convertirse sucesivamente en asignable, transferible, negociable y, a partir de la década de 1540, descontable, tendiendo así un puente en el tiempo y el espacio y sirviendo como dinero privado (a diferencia de la especie, que era el dinero del príncipe).14
Los bancos resultaron ser esenciales, proporcionando acceso al dinero en muchos casos, ya que incluso a finales del siglo XVIII en muchos lugares escaseaba la moneda. Esto puede haber sido especialmente grave donde el trabajo asalariado sustituyó a la agricultura de subsistencia y al trueque agrícola. La nueva clase de empresarios necesitaba dinero de varios tipos.15 El papel moneda creado por los bancos desempeñaba así un importante papel como medio de cambio cuando las monedas no eran fiables o no estaban disponibles.
Esto disminuyó la dependencia del uso de la moneda del soberano, y los príncipes llegaron a considerar a estos bancos como competidores molestos. Además, los bancos —a diferencia de los consumidores ordinarios— tenían el conocimiento y los medios para evaluar con más cuidado el dinero del régimen y aceptar monedas devaluadas sólo con un descuento.
Descontentos por el hecho de que los bancos a menudo podían burlar la acuñación de moneda del rey, los estados trataron de obligar a pagar en metales que el soberano pudiera controlar más fácilmente. Glasner escribe:
La tensión entre el monopolio estatal de la moneda y la banca privada se manifiesta en la legislación que se promulgó con frecuencia para restringir la creación de billetes y depósitos por parte de los bancos. En el siglo XV, por ejemplo, una legislación hostil en los Países Bajos … hizo que cesara prácticamente toda la actividad bancaria.16
El inconveniente de paralizar el sector bancario de un país es considerable, por lo que el Estado acabó abandonando esta estrategia y aprendió a amar el papel moneda. Pero conseguir que el público acepte el papel moneda emitido por el gobierno sería una larga batalla cuesta arriba.
Van Creveld sitúa el primer intento gubernamental de utilizar papel moneda en la década de 1630, cuando el duque español de Olivares, necesitado de fondos para -una vez más- la Guerra de los Treinta Años, confiscó la plata y proporcionó en su lugar «cartas de crédito con intereses». Dada la reputación de los príncipes de degradar la moneda en esa época, este papel moneda se depreció rápidamente. Pocos años después, Suecia intentó un plan similar, pero también fracasó rápidamente.
No fue hasta 1694 con el Banco de Inglaterra -es decir, después de más de 300 años de construcción del Estado moderno- cuando se sentaron las bases de un verdadero banco central emisor de billetes. E incluso entonces, el Banco de Inglaterra no comenzó como una institución creadora de dinero y no tuvo el monopolio de la emisión de billetes hasta 1844. Más bien, el Banco de Inglaterra financió inicialmente el déficit público mediante la emisión de acciones. Estas acciones, como es lógico, eran muy populares dado que el banco también disfrutaba del monopolio de los depósitos del gobierno.17
En 1718 se creó un banco nacional en Francia, la Banque Royale. Pero, al igual que el Banco de Inglaterra, la Banque Royale no poseía el monopolio de la emisión de billetes. Sin embargo, esto no impidió que el banco francés imprimiera una gran cantidad de billetes, y así lo hizo, desencadenando una crisis financiera a raíz de la burbuja del Mississippi.
Los bancos centrales y el patrón oro
No fue hasta el siglo XIX cuando los Estados europeos establecieron y ejercieron el tipo de bancos centrales y poderes de emisión de dinero que ahora asociamos con los poderes de monopolio estatal sobre los sistemas monetarios: «Hacia 1870, más o menos, no sólo [los bancos centrales] habían monopolizado la emisión de billetes en la mayoría de los países, sino que también empezaban a regular otros bancos».18
El surgimiento de estos bancos centrales en gran parte de Europa proporcionó a los Estados poderes sin precedentes en cuanto a la emisión de nueva deuda y la financiación de gastos públicos explosivos en tiempos de emergencia. El papel regulador de los bancos centrales consolidó aún más el control del régimen sobre sus sistemas financieros en general.
Sin embargo, irónicamente, fue también en el siglo XIX cuando los Estados se enfrentaron a una creciente oposición a los poderes monopolísticos estatales en forma de patrón oro clásico.
Este fue el resultado del auge del liberalismo laissez-faire en el siglo XIX, que fue especialmente notable en Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos. Cada vez más en Europa occidental, los liberales y la clase comercial insistieron en la «obligación de mantener la convertibilidad del oro o la plata a una paridad fija».19 Estas definiciones formales del valor de una moneda en metales eran importantes porque facilitaban ver el alcance y los efectos de la manipulación gubernamental de la moneda. Todo esto es bueno, pero no ofrecía ningún desafío al creciente monopolio del Estado sobre el dinero. Después de todo, el patrón oro podía ser suspendido —y lo fue en repetidas ocasiones— por razones de guerra.
En otras palabras, sería un error considerar la época del patrón oro clásico como un periodo de debilidad estatal en materia financiera y monetaria. Por el contrario, el patrón oro clásico se construyó sobre una base firme de poder estatal limitado únicamente por la legislación. La legitimidad de la prerrogativa del Estado para supervisar en última instancia el sistema monetario no se cuestionaba. A finales del siglo XIX, en Gran Bretaña y en muchos otros países importantes, los días de los billetes de banco emitidos por particulares y las monedas acuñadas por particulares habían terminado. (EEUU se retrasaron un poco en esta tendencia, pero el resultado fue finalmente el mismo), es decir, no quedaban instituciones que pudieran desafiar de forma realista al Estado en términos de emisión y creación de dinero.
El siglo XIX presentó obstáculos a la capacidad del Estado para inflar y degradar la moneda, pero los Estados siguieron siendo los vencedores sobre el dinero privado, los bancos privados y las cecas privadas. No debería sorprendernos que al patrón oro clásico le siguiera pronto el patrón de cambio de oro, un sistema totalmente dominado por los actores estatales. Pronto se produjo el abandono total de los metales preciosos.
En muchos sentidos, este cambio a sistemas monetarios dominados por el Estado fue una vuelta a la forma «tradicional» de hacer las cosas antes del colapso del Imperio Romano. La época que siguió al fin del despotismo romano carecía de Estados capaces de establecer monopolios sobre la acuñación y la producción de dinero. Sin embargo, a medida que los gobiernos civiles se convertían en estados cada vez más poderosos, también se imponían como dueños del dinero y las finanzas. Pocos cuestionan ahora este estado de cosas.
1. David Glasner, «An Evolutionary Theory of State Monopoly over Money», en Money and the Nation State: The Financial Revolution, Government and the World Monetary System, editado por Kevin Dowd y Richard H. Timberlake. (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1998) p. 27.
2. Martin Van Creveld, The Rise and Decline of the State (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), p. 226.
3. Ibídem, p. 226.
4. John H. Munro, «The Medieval Origins of the Financial Revolution: Usury, Rentes, and Negotiability» en The International History Review, Vol. 25, No. 3 (Sep., 2003), p. 548.
5. Ibid.
6. Charle P. Kindleberger, «Economic and Financial Crises and Transformations in Sixteenth-Century Europe», en Essays in International Finance, nº 208, junio de 1998. Princeton, NJ, Princeton University. p. 5.
7. Ibid.
8. Ibídem, p. 6.
9. Ibídem, p. 6.
10. Charles P. Kindleberger, Essays in History: Financial, Economic, Personal (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999), p. 76.
11. Jan Sytze Mosselaar, A Concise Financial History of Europe (Rotterdam: Robeco, 2018) p. 53.
12. Ibídem, p. 54.
13. Van Creveld, Rise and Decline, p. 226.
14. Kindleberger, «Economic and Financial Crises», p. 19.
15. T.S. Ashton, The Industrial Revolution:1760-1830 (Nueva York: Oxford University Press, 1964) p. 69-70.
16. Glasner, «An Evolutionary Theory», p. 28
17. El Banco se creó a raíz de la crisis financiera de 1672, durante la cual —a pesar de las ventajas del monopolio estatal sobre la moneda— Carlos II suspendió por completo el pago de monedas a sus acreedores. Acabó pagando sus deudas, pero el episodio suscitó llamamientos para crear un banco «público» que redujera el riesgo y garantizara el pago de las deudas del gobierno.
18. Van Creveld, Rise and Decline, p. 233.
19. Glasner, «An Evolutionary Theory», p. 38.